论海关刑事管辖权的配置与优化

　　【摘要】目前，我国海关刑事管辖权的配置存在某些局限性，如对知识产权及洗钱等犯罪没有刑事管辖权，使得海关在面对这些严重经济犯罪时无能为力。但是，从国家打击经济犯罪的整体格局来看，适当扩大海关的刑事管辖权具有重大的现实意义。

　　【关键词】海关缉私;刑事管辖权;经济犯罪

　　【正文】

　　1999年国家在海关设立缉私警察队伍以来，由于拥有了刑事管辖权，使得海关在打击走私犯罪方面取得辉煌成绩。但近十年来的缉私实践也表明，海关在打击走私犯罪以外的其他经济犯罪方面仍大有可为。

　　一、海关刑事管辖权配置的现状

　　1998年党中央、国务院召开全国打击走私工作会议，决定在全国范围内迅速而严厉地开展打击走私违法犯罪活动，并做出了军队、武警部队和政法机关与所办经营性企业彻底脱钩、组建海关缉私警察、建立“联合缉私、统一处理、综合治理”的缉私新体制等一系列重大决策。

　　随后不久，根据《国务院关于缉私警察队伍设置方案的批复》(国函([1998]53号)和《国务院办公厅关于组建缉私警察队伍实施方案的复函》(国办函[1998]52号)，海关总署、公安部组建成立走私犯罪侦查局，纳入公安部编制机构序列(公安部二十四局)，设在海关总署。缉私警察是对走私犯罪案件依法进行侦查、拘留、执行逮捕、预审的专职刑警队伍，走私犯罪侦查局既是海关总署的一个内设局，又是公安部的一个序列局，实行海关与公安双重垂直领导、以海关领导为主的体制，按照海关对缉私工作的统一部署和指挥，部署警力，执行任务。走私犯罪侦查局在广东分署和全国各直属海关设立42个走私犯罪侦查分局和116个走私犯罪侦查支局。

　　1998年12月3日的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》中明确规定，走私犯罪侦查机关的刑事管辖权配置的基本范围是：在中华人民共和国海关关境内，依法查缉涉税走私犯罪案件和发生在海关监管区内的走私武器、弹药、核材料、伪造的货币、文物、贵重金属、珍贵动物及其制品、珍稀植物及其制品、淫秽物品、固体废物和毒品等非涉税走私犯罪案件，接受海关调查部门、地方公安机关(包括公安边防部门)和工商行政等执法部门查获移送的走私犯罪案件。

　　海关拥有刑事管辖权近十年来，在打击走私犯罪方面取得了巨大成就。从成立之初查处震惊中外的湛江、厦门等地的特大走私案，到打击2001年入世后在各口岸疯狂蔓延的低报价格走私犯罪，海关被赋予的刑事执法权在打击走私犯罪的一个又一个胜利中起到了决定性的作用。近十年来的走私犯罪侦查实践证明：赋予海关相应的刑事管辖权是符合海关工作实践的明智之举，对于实现国家赋予海关的查缉走私的职能起到了保障作用，对于保证海关每年超额完成关税征收任务做出了巨大贡献。

　　二、现行海关刑事管辖权配置的不足

　　随着国家经济发展和海关刑事执法实践的深入，在肯定海关近十年走私犯罪侦查实践的同时，我们不难发现海关刑事管辖权配置仍存在一些明显的不足之处，其主要表现在以下三方面：

　　首先，海关对于某些知识产权犯罪缺乏必要的刑事管辖权

　　改革开放近三十年来，我国已经发展成为“世界的工厂”，世界主要发达国家纷纷将生产基地移师我国内地。我国在拥有强大生产能力的同时却面临自主知识产权异常匮乏的尴尬局面，因而，在我国侵犯知识产权的情况较为严重。作为国际物流必经之地的海关，其在接受报关、查验进出口货物过程中经常会发现大量侵犯知识产权犯罪。例如：自1996年到2005年全国海关共查获各类进出口侵犯知识产权货物案件5571起，案值7.3亿多元。入世以来，年平均以30%的幅度增长。另据美国国土安全部下设的移民与海关执法局(ICE)统计，其2005年度查获进口侵权货物货值的74%来自中国。在欧盟也有类似的统计数据。上述数据表明，当前我国的跨国侵犯知识产权犯罪的形势相当严峻，且对我国在国际上的形象造成了较大的负面影响。但根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》的规定，海关没有对侵犯知识产权犯罪的管辖权。因而其只能通过与具有刑事管辖权的地方公安机关进行刑事执法协作的方式进行，其具体协作依据是2006年的《公安部、海关总署关于加强知识产权执法协作的暂行规定》。按照规定，这种协作是由公安机关经济犯罪侦查部门和海关法规部门归口管理，这种跨越公安、海关两大系统的合作必然存在效率低下或部门利益冲突等问题。可以说，《暂行规定》只是权宜之计，如若从根本上解决问题，则应当赋予海关对发生在某些区域内(主要海关监管区)的某些侵犯知识产权犯罪的刑事管辖权。

　　其次，海关对于洗钱犯罪缺乏必要的刑事管辖权

　　根据1997年《刑法》的规定，洗钱犯罪的上游犯罪包括目前海关管辖的全部十二种走私犯罪，但根据《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》和公安部1998年的有关文件，海关没有对洗钱犯罪的刑事管辖权，该种犯罪的管辖权属于公安机关的经侦部门。但从洗钱犯罪的线索来源看，发现洗钱犯罪一般有两个途径：一是来自人民银行的可疑交易报告(STR)和管辖上游犯罪的有关刑事执法部门，由于我国的可疑交易报告制度和相关配套措施极不完善，尚不足以通过这一渠道大量发现洗钱犯罪。为此，赋予海关对洗钱犯罪的刑事管辖权具有重大意义，可以从根本上提高对与走私犯罪相关的洗钱犯罪的打击力度。

　　最后，海关对于骗税、虚开增值税发票等犯罪缺乏必要的刑事管辖权

　　像侵犯知识产权犯罪一样，海关在接受报关、查验进出口货物过程中往往也会发现一些骗取出口退税的情况，如一些犯罪分子出口伪劣、虚假或者价格虚高的货物骗取报关单等单证，其目的是在假出口后到有关税务机关骗取国家出口退税款。对于此类情形由于海关发现早，可以更好地对犯罪过程实施监控，最终将犯罪分子一网打尽，这对于保护国内税收体系不受骗税犯罪侵害大有好处。另外，在海关查处走私犯罪的同时会经常发现一些为走私犯罪分子虚开增值税发票的犯罪分子，而海关没有此类犯罪的刑事管辖权，只能在证据确凿的情况下将案件移送有关地方公安机关。赋予海关对虚开增值税发票犯罪的刑事管辖权则可以解决这个问题，而且可以大大提高执法机关对某些特定虚开增值税发票犯罪的打击力度。此外，海关在打击走私犯罪过程中也往往会发现地下钱庄(非法经营罪)、骗购外汇罪、持有假信用卡(妨害信用卡管理罪，如海关在进行旅客检查过程中会发现大量假信用卡)、持有假币罪、持有毒品罪等，对于上述海关在某些特定领域发现的犯罪也可以由海关进行管辖。[page]

　　三、优化海关刑事管辖权配置的几点建议

　　通过以上论述可以得出这样的结论：合理优化海关刑事管辖权将对提高我国打击与预防经济犯罪起到重大影响。本文就优化海关刑事管辖权配置问题提出以下几点建议：

　　首先，应提高对海关刑事管辖权配置优化重大意义的认识

　　赋予海关上述相关犯罪的刑事管辖权不仅仅是给海关增加一些工作任务的问题，其重大意义在于提高我国打击经济犯罪的力度，在维护国家经济安全与经济秩序方面实现一次质的飞跃，为未来国家的可持续发展提供优良的经济环境。就具体罪名方面而言，我们也应站在全局高度去认识其重大现实意义。如赋予海关对洗钱犯罪的刑事管辖权的的意义在于：一是可以通过打击走私洗钱行为摧毁洗钱犯罪的资金链条，最终实现对走私犯罪的标本兼治，二是可以弥补公安机关经侦部门一家管辖洗钱犯罪可能产生的管辖“盲区”。再比如，赋予海关对某些知识产权犯罪的刑事管辖权可以进一步维护和提高我国在国际社会上的形象，从物流环节将侵权货物堵截于国门内外，极大提高我国打击侵犯知识犯罪的力度，进而促进我国在知识产权方面的自主创新。另外，海关缉私局是中央垂直领导的刑事执法队伍，赋予其对某些知识产权犯罪的刑事管辖权可以在某种程度上杜绝地方保护在打击该类经济犯罪过程中的阻力。总之，优化海关刑事管辖权配置的意义重大，我们必须站在国家和民族长远利益的高度去思考。

　　其次，具体操作前应当进行广泛的调查和研究

　　赋予海关对前述某些经济犯罪刑事管辖权的意义重大，但操作起来有相当的难度。为此，进行具体操作前应进行广泛的调查和研究，调研的具体内容包括以下几方面：

　　赋予海关新的刑事管辖权到底涉及哪些犯罪应当进行充分论证，如：在确定海关对知识产权犯罪的管辖权时，是七种知识产权犯罪全部涉及，还是仅涉及发案量较大的假冒注册商标、销售假冒注册商标的商品、侵犯著作权等，对于这些问题应当以全面、准确的数据为支撑，并结合美国、中国香港等国家和地区的做法进行调研和论证。

　　在基本确定海关新的刑事管辖权所涉及的案件种类后，应就新增管辖的犯罪的空间适用范围进行调研，即如何在1998年12月《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》的基础上重新界定海关缉私部门刑事管辖权的空间范围。确定有关案件管辖的空间范围是个复杂的问题，一般情况下应确定为海关监管区，但情况并非完全如此，如海关在办理走私犯罪案件中发现的虚开增值税发票犯罪案件、骗购外汇案件等就往往在海关监管区之外。因此，新管辖犯罪的空间适用范围是一个值得深入研究的问题。

　　在确定新管辖犯罪的种类和空间适用范围后，还应就案件管辖交叉后的协作与配合问题进行专门调研。在我国，刑事案件管辖交叉的情况并不多见，如按照目前有关规定洗钱犯罪只由公安机关的经侦部门管辖。事实上，案件管辖多元化的益处是多方面的，如可以防止案件管辖“垄断”导致的腐败现象和杜绝案件管辖盲区的出现。为此，对海关与公安机关在案件管辖交叉后的协作与配合问题应当深入探讨。

　　上述调研之外，还应就各有关案件的行政处罚权问题进行论证，刑事执法与行政执法的良好衔接也是打击经济犯罪的重要保证，海关系统在这方面所取得的成绩显著。

　　最后，建议有关部门出台相关制定

　　1998年1月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会联合发布《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，其中对公安、检察等部门的职能管辖问题做了明确规定。1998年12月3日的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署关于走私犯罪侦查机关办理走私犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》中明确规定了走私犯罪侦查机关的刑事管辖权配置范围。针对海关刑事管辖权优化问题也应以上述《通知》或《规定》的方式进行明确，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、海关总署等不满联合发布《关于海关缉私部门刑事管辖权问题的补充规定》，在其中对上述问题进行详细规定。