拒执罪难立案的困惑与立案侦查权重构思考

　　论文提要：

　　在司法实践中，拒执罪的追诉存在该立案，难立案的困惑。主要表现：公安侦查部门对涉案特殊主体的干预有顾虑，不依法作为；不愿承担涉案信访压力与办案经费；立案前，对移送材料的进行“实质”审查，为立案设障，行拖延之实。其内在症结在于理念的偏差与程序价值选择上的移位，法的应然要求和实然结果之间的差距违背司法规律，产生不能容忍的偏离，实为功利思维下的部门保护的结果。

　　通过对拒执罪现行立案追诉程序的三点思考，明确了立案追诉程序上的主要缺失：一是拒执罪难立案是法院独立行使审判权受限的具体表现；二是拒执罪由公安立案侦查是程序上的重复，未产生制约的效果；三是拒执罪追诉难立案偏离立法本意。

　　

　　在拒执罪难立案主客观因素分析基础上，提出了拒执罪立案侦查权重构设计方案。排除了法院控告、公安立案侦查和权利人自诉、法院受理的程序设计，优选法院自立自控的模式。该模式不是制度的简单回复，坚持追诉程序设计上的三原则，即维护法院裁判权威，有效制约审判滥权与责、权、利的相对统一。为此，做出了四点立法建议：一、赋与法院司法警察部门刑事立案与侦查权；二、改革人事管理，提高立案侦查抗压能力；三、上下级法院立案侦查职责明确分工；四、案件提级公诉与审判，基层法院不行使“拒执”犯罪案件的审判权。

　　（全文共6400字）

　　以下正文：

　　拒执罪是指刑法第三百一十三条所规定的拒不执行人民法院判决、裁定罪。拒执罪在启动刑事立案之前，就遇到难立案的障碍，其维护人民法院裁判的权威，解决执行难的刑罚功能被弱化，近乎空置。在司法实务中，关键不在于该罪在法律适用的疑难与事实认定上分歧，所形成的立案难。问题在于符合立案条件：该立案，难立案。这是一个没有争议的事实。针对这一现象，由此延伸，笔者通过揭示“难立案”的四点困惑，围绕拒执罪难立案的症结与立案侦查权在程序规定上的缺失，进行一些粗浅的思考，试图找到实现拒执罪追诉价值的新途径。

　　拒执罪难立案之困惑

　　困惑之一：涉案特殊主体干预，难立案

　　拒不执行判决、裁定的义务人有相当一部分是特殊主体，这些主体之所以特殊，在于他们有特殊身份。一是特权人物。如地方官员、人大代表、政协委员之类，或与他们有关系的人或单位，这些特权人物掌管社会公共资源，甚至对司法部门的人财物有直接控制力。司法机关及其工作人员对拒不执行判决、裁定的特殊主体不能没有思想顾虑，执法力度势必受到不良影响。①早在2002年，最高法院沈德咏副院长谈到在司法实践中如何贯彻、落实和准确适用全国人大常委会颁布的《关于〈中华人民共和国刑法〉第三百一十三条的解释》时，明确强调重点打击利用公权干预执行的行为，也说明特殊主体干预执行工作的严重程度。二是隐性涉黑恶势力，尤指与官商勾结的涉黑恶势力。这些人是客观存在的，在拒执罪追诉问题上，有着这些特殊人物的影子，回避不了。去年重庆打黑，说明了这些特权势力不仅有，而且对社会造成了严重的危害。刑事侦查部门对这些有隐性涉黑恶背景的地方势力，应该坚守正义，依法行使职责，这是一种应然性的要求，但涉及具体的问题，就难了。

　　面对特殊主体的压力，公安侦查部门的心态是能不介入的，尽量回避。一是认为是法院执行工作中出现的问题，与公安关系不大；二是惧怕特殊主体以直接方式，或间接手段追责，或以其它理由借题发挥，影响单位经费给付，或个人晋级、晋职，甚至遭受打击报复等问题。这是一个现实的困惑。

　　困惑之二：对控告材料“实质”审查，难立案

　　严格执行拒执罪的立案标准，启动拒执罪追诉程序要慎重，无疑是正确的。比较刑诉法对刑事案件立案证明标准的一般规定，最高法院1998年关于拒执罪追诉的立案证明标准，司法解释更严、要求更高。《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条规定：“有犯罪事实，需要追究刑事责任”，而最高法院关于拒执罪立案证明标准的司法解释是：“有拒不执行或妨害执行行为，情节严重，需要追究刑事责任。”最高法院要求各级人民法院对拒执罪移送侦查部门前，严格把关，移送门槛就要高：有犯罪事实还不行，必须“情节严重”，并通过司法解释用列举法予以明确。最高法院司法解释的目的，不仅要达到有效打击拒不执行判决、裁定犯罪行为，维护司法权威，而且作为法院系统规范性文件，重在指导与规范司法行为。通过严格执行拒执罪移送标准，坚持谨慎启动追诉程序，防范审判权滥用，减少移送后的不确定性，扼住立案前沿关口，是司法应有之义。但公安侦查部门对法院执行部门移送的拒不执行判决、裁定的事实与相关证据材料，严格审查、反复研究，就是难立案。对于拒执罪，侦查部门接受法院移送材料时，应作形式上的审查，有犯罪事实的初步结论，即做出立案决定，而不是按“犯罪事实清楚，证据确定、充分”的定罪标准决定刑事立案。立案侦查的程序功能不完全是审查法院移送的证据，而是充分收集到犯罪嫌疑人有罪或无罪证据，侦查行为在某种程度上是收集证据的活动。否则，侦查阶段无实质意义。在立案前，按定罪标准审查立案材料，当然，难立案。立案后，着力于已接收的证据审查，实际上作为行使国家审判权的法院，已被公安侦查部门“审判”了。

　　困惑之三：涉案信访转移，难立案

　　拒不执行判决、裁定的涉案当事人中，执行义务人有一定执行能力，由于长期未履行执行义务，申请执行人在无法实现自己合法权益，生活又比较窘迫的情况下，一方面催促法院执行，另一方面选择上访途径，给执行工作加压。老百姓遇事上访，在当前很有气候，也说明了正常救济途径不畅通。涉法信访工作在司法部门是以社会稳定的头等大事来抓的，各级领导高度重视，出现进京上访是重大责任与工作失职，层层把关，包案处理，责任到人，考核到位。对重大信访案件造成的严重后果，实行工作实绩所谓“一票否决制”。申请执行人不断催案，甚至层层上访的工作压力，原本由法院承担，如果通过拒执罪立案追诉义务人，意味着信访压力转移到公安侦查部门。拒执罪立案后，一旦抓捕涉案嫌疑人不力，控制财产不到位，涉法信访责任难免。基于这一现实原因，公安侦查部门在接受控告材料后，对追诉拒不执行人民法院判决、裁定罪立案之前，会严格审查，严格把关。符合立案条件，仍不立案，自然立案就难了。

　　困惑之四：涉案经费增加，难立案

　　在我国经济相对滞后的中西部地区，普遍存在办案经费不足的问题。近年来，国家通过转移支付方式，增加了对中西部地区办公经费等司法资源的投入力度，有所改观，但主要经费仍由地方财政负担，而地方财政支出紧张，造成司法机关办案经费明显不足。具体到拒执罪的追诉，一经立案，就要挤占公安短缺的办案经费，遇到当事人隐匿财产后下落不明的事，要追逃，办案经费就会陡增，谁承担。涉案经费问题，也会让公安侦查部门把住立案关。

　　拒执罪难立案症结透析

　　症结之一：应然性要求与实然结果相去甚远。

　　在拒执罪追诉中，应然性的要求与实然性的结果有差距，是司法规律的客观现象。“有法可依、有法必依，执法必严，违法必究”这是社会主义的法制原则，是我国法制建设的必然性要求，我们追求的目标，是通向理想境界的红线。现实的法是实然性的，要与社会环境结合发生作用，受到乡土人情等世俗因素的影响，做到法、理、情相关统一，实现社会和谐，是一条绕着理想的法上下波动的曲线，其振幅是客观存在的。于是我们要求：法律效果与社会效果的统一，提倡为民服务上能动司法。我们要做的，就是要控制其振幅过大，防止偏离公平正义的价值方向。

　　拒执罪应然性要求，就是及时地打击暴力抗法犯罪，维护权利人的合法权益，维护法律尊严和人民法院的权威，切实解决执行难的问题。但难立案这一实然结果，与应然要求相去甚远。2007年8月30日，两高一部联合下发《关于依法严肃查处拒不执行判决、裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为有关问题的通知》，进一步明确了案件的管辖以及公、检、法三机关之间在打击此类犯罪过程中相互协作和制约的关系。这是法的应然状态。在司法实务中，公、检、法在拒执罪的立案追诉问题上，推拖扯皮，协作不够，但制约后果是难立案。不立案咱办？结果是不能有效制裁拒执犯罪。

　　症结之二：功利思维作用下的部门保护主义的结果

　　职能的发挥，依赖于权利的发动。积极的作为，如果出现权利的亢奋，就会滥用权利；不作为，出现权利的收藏，就是失职，其实都源自功利的内在需求。作为司法机关及其工作人员，理所当然应以国家、民族整体利益为重，有大局观念，以全心全意为人民服务的态度，追求为民的功利。这只是一个宏观的理念，我们可把司法为民的理念嵌入法律准则中去，要求司法人员能动执法，但法律条文，既不是宗教信条，也非道德准则，只不过是人们社会生活的底线要求，不可能做到大多数人都是社会楷模。面对现实问题，其实人们更多地使用的是现实主义哲学准则。拒执罪的追诉，公安侦查部门坚持不立案，是功利思维下的部门保护主义的真实表现。这不难理解，立案后，公安侦查部门原本没有的责任，要承担，等着的是部门利益的付出与损害，其结果是维护法院裁判权威，为法院执行工作排扰解难，功利在法院。由于责、权、利没有较好的统一，这样现实的问题，依靠自觉与自律来克服，是徒劳的。法律规则坚持权利与义务一致，其实质是对功利取舍与平衡。拒执罪的追诉，在立案问题上，功利因素驱动了部门保护，是难立案的又一个症结。

　　症结之三：法院自控自立到公安立案侦查，极点之摇摆

　　回顾我国关于拒执罪刑事立案程序的规定，在立法和实践中采取两种截然不同的做法。在刑事诉讼法实施初期，由人民法院自控自立。根据1979年12月15日最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》以及最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第126条的规定：“按本罪追究有关责任人员的程序，由人民法院刑事审判庭直接受理并做出判决。”

　　随着1996年3月17日新刑事诉讼法的通过以及随后所作的法律解释，上述规定已不再适用。按照刑事诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第4条的规定：“拒不执行判决、裁定案件属于公诉案件，即应当由公安机关立案侦查，检察机关审查批准逮捕、提起公诉，人民法院负责审判。”

　　拒执罪由法院直接受理，负责刑事立案与控告，对维护审判权威，能发挥应有作用，但最大的弊端是缺乏制约，容易造成审判滥权，滋生职业报复主义的可能性。②在英美普通法系中，对抗拒执行法院裁判的行为，以藐视法庭论处。法官亲眼看到的一种藐视行为，不需要证人提供证据证明，由法院直接受理和审判。但与中国特有的国情与为民的司法特点不符。我国法治环境主要表现在：一是人治的传统在新的历史条件下被否定，人们对权利高度集中的专制后果心有余悸；二是司法民主化进程有待进一步推进，公民参与司法活动不够深入；三是司法公开程序不高，公民的知情权未得到较充分的保障；四是司法队伍素质总体水平不高，人员身份多，准入门槛底，未达到职业化、精英化的要求。对“发生在法官眼前的犯罪，是不需要加以证明的”这一西方法谚，不为广大民众接受，人们普遍担心的是司法滥权。

　　1996年新刑法修订后，确立的拒执罪立、诉、审三分离，由公、检、法三机关分别行使，其目的不完全在于追求与一般普通刑事案件在程序规定上的统一，很明显，就是要加大对法院审判权的制约。在审判活动中，发生在法官眼前的犯罪，坚持用分离刑事立案权的方式，分割审判权，法院以实事上的控告人身份移送证据，接受立案审查，此时的立案追诉程序，从维护审判权威向削弱审判权的转移。拒执罪的追诉目的在于维护审判权威与裁判的效力，而不能有效追诉并适用法律制裁犯罪，说明了审判权的弱小，正如我们常说的审判职能是有限的。面对拥有强大公共权利的特殊主体，拒不执行法院裁判的恶劣行径，无法掣肘，甚至沦为附庸，就不鲜见了。法院自控自立到公安立案侦查在程序规定上的改变，其实是维护法院裁判权威与制约滥权之名，削弱审判权的搏弈，两个极点之间的摇摆。

　　拒执罪立案追诉程序之缺失

　　思考之一：拒执罪难立案，是法院独立行使审判权受限的具体表现

　　按现行规定，公安刑事立案前，实质上法院是一个控告人身份地位，等同于受害人，只不过被侵害的客体是人民法院裁判权威。法院作为国家审判权受侵害的直接承受体，握有审判这一公权，不能较好地依靠自身救济，还需要通过公安侦查等法院之外的司法权审查，在逻辑上也是一个悖论。

　　拒不执行人民法院裁判的犯罪行为，发生在审判执行活动中，在法官眼前，法院不能直接立案处理，交由公安、检察审查立案、起诉，以达到对法院制约的目的，其制约的后果大多是不立案、不起诉。以不作为的形式，否定了法院裁判的权威、审判的合法性，不仅是削弱与转移审判权，也是审判权独立性不够，某种程度上受到直接干涉的例证。

　　思考之二：公安立案侦查是程序上的重复，未产生制约效果

　　法院及所属法官虽是刑事案件的裁判者，是对被告人定罪量刑的最终决定人，但对发生法官眼前的犯罪行为与发生在审判执行工作中的犯罪事实，没有权利直接立案处理。而犯罪的事实和证据是法官及其法院工作人员清楚并收集的，实事上只能以控告人或被害人身份地位进行控告，交由公安审查并决定刑事立案。如果公安不立案，在审判权的作用范围内发生的犯罪就得不到追诉，是对审判权的弱化与否定。如果立案，公安部门对法官亲眼看见的事实和收集的证据实质审查，没有意义。因为法院审判的过程就是对法官原来收集的犯罪事实和证据的审查与复核，公安侦查部门的立案前后的审查是程序设置上的重复或说多余的，相反极大地影响了司法效率，由于功利的现实原因，搞部门保护，也达不到较好地制约审判滥权的作用。

　　思考之三：拒执罪追诉偏离立法本意

　　拒执罪的立法本意就是要维护人民法院裁判权威。影响审判权威的因素有很多，作为法院的审判权能否有效行使，有一个关键点，就是法院的裁判是否有权威。拒不执行人民法院裁判的义务人不尊重法院裁判效力，使裁判结果失去既判力，是拒执罪追诉的出发点。拒不执行人民法院裁判情节严重的，不能采用刑罚手段有效追诉，审判权威是不能自立的，义务人没有付出较大的成本，不会感到法的威慑力，社会大众很难相信法院的审判职能作用。拒执罪的适用树了裁判权威，在某种程度上是树国家法律威信。

　　困挠法院工作的“执行难”问题长期得不到较好解决，与拒执罪不能有效追诉有直接的关系。依靠运动式的“清积”，临时性的执行联动威慑机制，也许缓了一时之急，未解决根本性问题。要解决问题就要回归立法本意，维护法院裁判的权威。为此，呼唤更科学的制度保障与有力的机制创新。

　　拒执罪立案侦查权重构设计

　　启动拒执罪追诉与立案侦查权的行使，主要存在三种设计模式：

　　一是法院控告，由公安行使立案侦查权。这是现行规定，经过了14年的运行，存在诸多实现问题与价值缺失，不能较好地发挥拒执罪应有的威慑作用。在立法的技术层面上制度设计不合理、操作性差；在司法实践中，没有发挥出应有的程序功能。

　　二是由权利人刑事自诉，法院直接受理③。其实质就是要借助私力，维护公权利。在最高法院《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》第三条对刑法规定的“情节严重”采用列举法，作了具体解释。前两项可归纳为一种“软性拒执”，暴力抗法不明显，义务人的违法犯罪事实，往往基于权利人的发现，似乎可以通过私权救济，但终究挑战的是法院裁判这一公权力，不宜通过私权主张救济公权利。该《解释》第三条列举的后三项，明显是一种“硬性拒执”了，暴力直指法院及其工作人员，针对法院而为，当然，更不能通过权利人以私权自诉了。

　　三是由法院直接受理，即自控自立。但又不能回到1979年旧刑诉法的原点，作制度规定上的简单回复，应是一种制度与理念的升华。

　　拒执罪客体是维护法院裁判的权威，与审判活动密切相关，关涉审判权的独立与完整，有其固有的特殊性，决定了拒执罪不同于一般普通刑事案件，在程序设计上应有特殊的规定与要求。

　　针对拒执罪的特殊性，笔者主张由法院直接受理，采取自控自立方式。在制度设计上坚持三项原则：一是维护裁判权威；二是有效制约审判滥权；三是实行责、权、利的相对统一。

　　为此，笔者建议：

　　一、立案侦查权由法院司法警察部门行使。“拒执”等针对法院裁判权威及其工作人员的犯罪行为，由法院司法警察部门行使立案侦查权，原承办案件的法官及其它相关工作人员回避，不再处理拒执中犯罪问题，退为证人。

　　二、改革人事管理，提高立案侦查抗压能力。基层法院司法警察部门负责人任职由所属法院提名，上级法院批准与任命，报同级党委备案，同级党委不再行使批准权。

　　三、上下级法院立案侦查职责明确分工。下级法院司法警察部门的立案侦查工作，由上级业务部门直接督导与管理，所属法院无权干预。下级司法警察部门只负责收集、整理证据并向上级司法警察部门移送证据材料。决定立案并审查证据，由上级法院司法警察部门负责。

　　四、提升案件的级别管辖。上级法院司法警察部门侦查终结后，提出起诉意见书，移交同级人民检察院决定提起公诉，并接受法律监督。下级法院不行使该拒执刑事案件的审判权，由上级法院负责审判，基层法院没有拒执罪的审判权。

　　①徐来：《沈德咏谈全面贯彻立法解释依法解决“执行难”》，载《法制日报》2002年10月11日第二版。

　　②张英霞：《关于拒不执行裁判罪条款的立法疏漏及其弥补》，载《法律适用》2004年11月，总第224期。

　　③韩旭民：《执行难与拒执罪的司法适用》，于2010年4月25日访问。