浅谈当前检察机关开展的职务犯罪预防工作

　　一、职务犯罪预防——新时期检察职能的新发展

　　（一）预防职务犯罪的重要性

　　人类社会同贪污受贿作斗争的历史源远流长，中国古书记载的皋陶造律和西方最早的成文法典《汉谟拉比法典》中，已有关于惩治贪污受贿等职务犯罪的法律规定。然而，在贪污与反贪污、受贿与反受贿的长期对峙与抗争中，人类社会始终未能摆脱职务犯罪的侵袭和困扰。各国反职务犯罪的实践已反复证明了这样一个事实：惩治在一个时期或一定程度上对职务犯罪虽有减缓之效，却无从根本上加以控制之能；基于惩治之上开展全方位、多角度的犯罪预防，才是反职务犯罪斗争的治本之道。“预防犯罪远胜于惩罚犯罪”〔1〕已经逐渐成为各国学者、执政当局乃至社会公众的共识，其重要性是十分明显的，其一，预防职务犯罪具有根治犯罪的彻底性。职务犯罪作为一种社会现象，有其产生的政治、经济和社会方面的原因与条件。而预防职务犯罪着力于消除职务犯罪产生的原因与条件，从根本上铲除腐败滋生、蔓延的土壤，是消除职务犯罪的治本之策。其二，预防职务犯罪具有效益性。职务犯罪每年给国家和社会造成无法估量的巨大损失与危害。为追诉职务犯罪，国家还要投入巨大的人力、物力和财力。而职务犯罪预防工作相比较而言投入小，可以通过做和风细雨的预防工作，避免或减少职务犯罪可能给国家和社会造成的巨大损害，具有巨大的社会效益。其三，预防职务犯罪具有主动性。古人云，先发则制人，后发则制于人。在与职务犯罪的斗争中，如果只重视案后的打击而疏于案前预防，司法机关将处于打不胜打的被动境地。而做好案前预防，及时将职务犯罪消灭在萌芽状态，就能在与职务犯罪斗争中掌握主动，更有效遏制职务犯罪的发生。

　　（二）开展职务犯罪预防是检察机关履行法律监督职能的新体现

　　职务犯罪预防刚刚提出来的时候，曾有人对检察机关开展这一工作的合法性和可行性提出质疑，认为检察机关打击腐败才是重点，搞预防于法无据，也起不到效果。然而，随着全国各级检察机关职务犯罪预防工作实践的深入、广泛地开展，以及职务犯罪预防理论的进一步研究，检察机关开展职务犯罪预防已成为检察机关履行法律监督职能在新时期的新体现。

　　首先，检察机关在侦查、起诉职务犯罪过程中，对犯罪分子思想演变、堕落的轨迹，有比较深入的了解；对机制、体制、制度和管理上的漏洞和薄弱环节，有比较深切的感受；对职务犯罪的特点和规律，有比较准确的把握，因此，运用检察职能开展预防职务犯罪工作，能够更好地发挥检察机关的优势。在此基础上，检察机关积极推动发案单位和有关部门堵塞漏洞，完善制度，建立防范机制，是履行检察职能的客观需要。

　　其次，从宪法对检察机关职能的设定，以及有关法律法规对检察机关履行职能方式的规定来看，开展预防职务犯罪工作完全符合立法机关的要求，并非“于法无据”，从一定意义上讲，这项工作是对正确履行检察职能方式的创新。《中华人民共和国宪法》第129条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”宪法赋予检察机关的法律监督权作为法律实施的自我保障机制，并不是孤立存在的，而是与立法、执法、守法等活动紧密结合在一起的，对守法、执法行为进行监督、制约、约束。其目的在于预防和消除法律实施过程中出现的越轨、违法行为，以保证法律的统一正确实施。国家有关法律赋予检察机关对国家工作人员职务犯罪的侦查权以及对诉讼活动的监督权，立法意图就是为了使检察机关的法律监督权得到充分保证。因此，预防职务犯罪不是检察机关可有可无的工作，而是履行法律监督职能所必需的一项重要的工作内容。

　　1992年，最高人民检察院发出《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》，之后各级检察机关逐渐加大了预防工作的力度，最高人民检察院先后多次做出加强预防职务犯罪工作的意见和部署，并于2000年12月制定《最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，对预防职务犯罪工作的原则、重点、措施、制度等重要内容做了规定，要求各级检察机关要把预防职务犯罪作为检察机关一项重要业务工作，摆上日程，狠抓落实，务求实效。不久高检院设立预防厅，各省、直辖市及较大城市检察院随之专设预防工作机构。《决定》的出台以及省级以上检察院预防工作机构的单独设立，标志着预防职务犯罪工作作为检察机关的一项重要职能发展到一个新的阶段。[page]

　　二、检察机关开展预防职务犯罪的实践与发展

　　我国真正开展预防职务犯罪工作时间虽然不长，也就是近十几年的事，但各地检察机关一直都在不断地、积极实践，积累了一些预防职务犯罪工作的基本经验，基本上建立了有中国特色的检察机关预防职务犯罪网络，发挥了巨大的作用。如上海市检察机关在重大建筑工程项目中开展了同步预防工作，他们积极建议有关部门推行廉政承诺制、廉政责任制、建筑资质与廉政挂钩制等，使全市建筑工程领域的职务犯罪发案率由1996年的38％下降至2000年的18％。湖南省检察机关针对当地烟叶收购过程中压级压价、虚报冒领、贪污等职务犯罪的实际情况，主动建议有关部门改革烟叶收购流程，使该省烟叶收购环节的职务犯罪由1997年的15件下降到2000的两件，烟叶等级合格率由1997年以前的40％提高到2000年的80％以上，2000年利税达到历史最好水平。广州市检察机关自1990年在全市金融系统开展职务犯罪行业预防以来，该系统职务犯罪发案率逐年下降。我们盐田区检察院在98年成立之后，便在全市各区院中率先成立了区一级的预防职务犯罪工作领导小组，办公室就设在我院职务犯罪预防科。纳入了区委和区政府的反腐保廉总体格局中，形成了以党委挂帅，依靠各预防委组织，推动各有关部门上下联动，更有力、有效地开展社会化大预防工作，并在几年的探索实践中逐步形成了自身的一些工作机制与方法，包括个案跟踪预防制度、工程招标现场监督的专项预防制度、专题调研、定期宣传、以案释法制度等，收到良好的效果。此外，我院还积极运用技术手段创立专业的“阳光网”站，开辟了“网上预防职务犯罪项目”申报活动等内容，在全国检察系统中处于前列。

　　检察机关预防职务犯罪工作在探索中不断发展前进，各级检察机关都在努力实践，完成高检院最新提出的“三个转变”，即从分散状态到集中管理的转变，从初级形式的预防到系统全面预防的转变，从检察机关的部门预防向与社会预防相结合的转变，把预防职务犯罪工作推向新阶段。

　　三、当前检察机关开展预防职务犯罪工作中存在的问题及完善建议

　　由于预防职务犯罪工作起步较晚，从总体来看，当前还处在探索和起步阶段，在实践中还存在一系列的问题：如预防工作的法制化、规范化问题、保证成效的预防措施问题等等，笔者结合实践，对如何完善检察机关的职务犯罪预防工作作一些不成熟的思考，以图抛砖引玉。

　　（一）当前检察机关开展职务犯罪预防工作中存在的问题

　　1、职务犯罪预防工作具体操作的法律依据空白。当前，我国《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》只原则性地赋予了检察机关预防犯罪的法律职责，并没有规定其运行的具体程序和规则，检察关如何开展职务犯罪的预防工作目前找不到明确的法律依据，各地检察机关都是摸着“石头过河”， 虽然取得了一定的成效，但存在工作不规范、制度不健全、措施不得力、职责不清等问题，致使检察机关在预防工作中应有的作用没有充分发挥出来，预防工作还只在初级阶段和低层次上徘徊，阻碍了预防工作的提升。

　　2、预防手段单一、措施缺乏法律效力。目前检察机关进行职务犯罪预防工作的措施主要以“检察建议书”的形式提出，但由于检察建议书本身不具有法律效力，实践中当出现有关单位应付了事、不予采纳的情况时，没有更进一步的措施保障，从而使预防工作不能得到落实。

　　3、预防工作的重要性未得到全面的贯彻。有些干警认为预防工作效果难以衡量，工作成绩难以体现，不如打击犯罪直观。对预防工作不予重视；有些干警虽然认为检察机关应当加强职务犯罪预防工作，但错误地认为预防只是预防科、预防处等职能部门的事，与其它部门无关，从而导致现实中职能部门预防犯罪工作处于被动、孤立和势单力薄的状态。[page]

　　此外，还存在社会上对检察机关开展职务犯罪预防工作的作用缺乏了解，对预防工作的成效缺乏信心等问题。

　　（二）检察机关开展职务犯罪预防工作的完善

　　1、树立社会化整体预防的思想。预防职务犯罪是综合治理工作的一项重要内容，必须全党、全社会参与，多渠道、多领域地进行，既要认真落实党风廉政责任制，又要运用法治进行预防，既要运用专门机关具体运作，又要调动社会组织的综合力量，采取政治的、经济的、法律的、行政的、道德的、社会的多种措施、手段。

　　2、完善预防职务犯罪的立法。职务犯罪是一个世界性的犯罪问题，世界上许多国家与地区对此作出了专门的立法，如英国制定的《防止贿赂法》、香港的《防止贪污条例》，以及加拿大颁布的《舞弊行为调查法》、《刑事诉讼法》，对如何打击、惩治职务犯罪在程序上和实体上作了详细的规定，自成体系。因此，我国应根据检察机关职务犯罪的预防工作实践中总结和积累的成功经验和作法，同时借鉴国外一些好的制度并结合我国的国情专门制定一部《预防职务犯罪法》，使预防职务犯罪工作有法可依。今年6月，江苏省人大常委会批准通过了无锡市人大常委会制定的《无锡市预防职务犯罪条例》，已于8月1日正式实施。这是全国第一部关于预防职务犯罪的地方法规，有力地推动了当地预防职务犯罪工作的开展。

　　3、赋予预防职务犯罪机构的“审查权”。国外的一些预防犯罪机构都有特定的审查权。如根据《廉政公署条例》规定，香港廉政公署防止贪污处的法定职责是“审查各级政府部门及公共机构现行制度及工作程序，找出可能导致贪污的漏洞，并建议改善方法，以减少贪污出现的可能性”，“防止贪污处职员于完成每项审查工作后，将防贪建议编写在审查报告内，经防止贪污咨询委员会审批，再交有关部门或机构执行。”2000年，防贪处共完成106项审查工作，并向有关政府部门及公营机构发出审查报告。可见，履行“审查权”和“建议权”是预防职务犯罪工作两项必不可少的职权和措施。我国也应在法律上明确机构预防职务犯罪的“审查权”，并对“审查权”程序化、规范化，使预防工作依法行之有效地开展。

　　4、强化检察建议的法律效力。法律应当赋予检察机关职务犯罪预防方面应有的强制力，对检察建议中预防措施落实不力，存在漏洞的单位检察机关有权令其整改，否则，一旦发生因未整改或整改不力而导致职务犯罪，除追究当事人的责任外，还要追究单位领导的法律责任。

　　5、加强职务犯罪预防工作中的科技含量。最高人民检察院在《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》中提到了“加强预防职务犯罪信息系统建设，建立预防工作信息库”的具体要求，因此，可以运用科技手须，以现代化的计算机网络为载体，结合各地区反腐败斗争的实际情况，建立国家工作人员廉政信息系统， 实现和加强对国家工作人员动态监督管理的现代化，进一步提高对国家工作人员发生职务犯罪的防范能力。

　　注释：

　　〔1〕欧文〔英〕：《欧文全集》（下）第96页。

　　参考书目：

　　1、肖扬主编：《中国预防犯罪通鉴》，人民法院出版社，1998年版。

　　2、侯国祥、郭寿春主编：《防贪工作思路与实践》，海天出版社，1998年版。